礦產(chǎn)資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，小到一顆螺絲釘，大到飛機(jī)、輪船隨處可見“礦產(chǎn)資源”的蹤跡?！暗V產(chǎn)資源”能不能轉(zhuǎn)讓已不是問題，問題是其如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓而進(jìn)入生產(chǎn)流通領(lǐng)域的，如何理解、適用《憲法》《民法典》《礦產(chǎn)資源法》等關(guān)于礦產(chǎn)資源的相關(guān)規(guī)定。礦產(chǎn)資源開發(fā)包括勘查、開采兩個(gè)階段，本文從添附制度的角度僅對(duì)礦產(chǎn)資源開采過程中的以上問題進(jìn)行探討，分析礦產(chǎn)資源開發(fā)的物權(quán)轉(zhuǎn)換，為新一輪礦法修改提供理論認(rèn)識(shí)上的一些參考。

添附制度是中國(guó)內(nèi)地法系國(guó)家物權(quán)法中所規(guī)定的取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要的方法和制度。我國(guó)法律上一直未明確添附制度，《民法典》第322條規(guī)定：因加工、附合、混合而產(chǎn)生的物的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定的，按照充分發(fā)揮物的效用以及保護(hù)無過錯(cuò)當(dāng)事人的原則確定。因一方當(dāng)事人的過錯(cuò)或者確定物的歸屬造成另一方當(dāng)事人損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償或者補(bǔ)償。

廣泛地說，附合、加工等可與添附相聯(lián)系，也可不與添附相聯(lián)系。當(dāng)不同的物屬同一所有人時(shí)，物的附合、加工就是普遍的生產(chǎn)活動(dòng)，如企業(yè)購(gòu)進(jìn)各種原材料生產(chǎn)出各類產(chǎn)品。由于此時(shí)沒有產(chǎn)品的歸屬問題，也就無所謂添附。

添附對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)適用

礦產(chǎn)資源是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，為生產(chǎn)、生活提供了絕大部分的原材料和能源。但是礦產(chǎn)資源非開發(fā)不能利用，更不能被直接使用。這是礦產(chǎn)資源區(qū)別于其他物的重要特點(diǎn)，是其“物質(zhì)基礎(chǔ)”作用的體現(xiàn)，也稱為“工業(yè)的糧食”。

礦產(chǎn)資源開發(fā)有兩種方式，一是作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，國(guó)家可自行開發(fā)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)礦產(chǎn)品，并使之直接或間接進(jìn)入生產(chǎn)流通領(lǐng)域發(fā)揮其“物質(zhì)基礎(chǔ)”的作用。二是國(guó)家通過設(shè)立采礦權(quán)，由采礦權(quán)人開發(fā)礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品，進(jìn)而發(fā)揮其“物質(zhì)基礎(chǔ)”的作用。

在第一種方式下，作為“原材料”的礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)品所有權(quán)均屬于國(guó)家，不涉及添附。第二種方式就涉及添附，其中原物為礦產(chǎn)資源，其所有權(quán)人是國(guó)家，加工人是采礦權(quán)人，添附物是礦產(chǎn)品。采礦權(quán)人的開采活動(dòng)就是對(duì)國(guó)家所有礦產(chǎn)資源的“加工”，是一種實(shí)實(shí)在在的生產(chǎn)活動(dòng)。通過采礦活動(dòng)，礦產(chǎn)資源脫離地質(zhì)體，從“地下”被移到“地上”而成為礦產(chǎn)品，同時(shí)還明確了采礦權(quán)人對(duì)添附物——礦產(chǎn)品的所有權(quán)。

采礦權(quán)人的開采活動(dòng)使“礦產(chǎn)資源”成為“礦產(chǎn)品”，原物成為新物，物之所有權(quán)也發(fā)生了改變。添附物——礦產(chǎn)品歸屬采礦權(quán)人，采礦權(quán)人給予國(guó)家礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)或權(quán)益金體現(xiàn)了作為原物的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?？梢哉J(rèn)為，“礦產(chǎn)品”是附加了勞動(dòng)投入的“礦產(chǎn)資源”，是“礦產(chǎn)資源”增值的第一個(gè)階段，也是礦產(chǎn)資源發(fā)揮其“物質(zhì)基礎(chǔ)”作用的必經(jīng)階段。隨著勞動(dòng)投入的不斷增加，實(shí)現(xiàn)了“礦產(chǎn)資源”到“資源性產(chǎn)品”、“高附加值產(chǎn)品”乃至“高科技產(chǎn)品”的過渡。

添附制度規(guī)范了添附物所有權(quán)的歸屬，是所有權(quán)原始取得的一種制度。由于添附物所有權(quán)可能不是原物所有權(quán)人，因此添附還是所有權(quán)變動(dòng)的一種制度。在采礦權(quán)人開發(fā)礦產(chǎn)資源過程中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)隨著礦產(chǎn)資源被開采而滅失，繼而產(chǎn)生礦產(chǎn)品及其所有權(quán)。添附作為物權(quán)變動(dòng)制度揭示了礦產(chǎn)資源與礦產(chǎn)品的關(guān)系，即礦產(chǎn)品源自于礦產(chǎn)資源，作為新物而又不同于礦產(chǎn)資源，是礦產(chǎn)資源作為“物質(zhì)基礎(chǔ)”縱向的增值，體現(xiàn)了物的動(dòng)態(tài)增值過程，也體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的變動(dòng)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的變動(dòng)與采礦權(quán)人的開采活動(dòng)密不可分，添附打開了礦產(chǎn)資源進(jìn)入生產(chǎn)流通領(lǐng)域所有權(quán)限制的通道，對(duì)于解釋礦產(chǎn)資源所有權(quán)變動(dòng)具有重要的理論意義。

采礦權(quán)人的準(zhǔn)所有權(quán)

添附制度強(qiáng)調(diào)不同所有者物或勞動(dòng)的結(jié)合。采礦權(quán)是采礦權(quán)人占有、開采一定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源并取得礦產(chǎn)品的權(quán)利。采礦權(quán)人登記占用礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，采礦權(quán)人對(duì)其占有具排他性，對(duì)其占有的目的在于開采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益。隨著采礦權(quán)的行使，礦產(chǎn)資源及其所有權(quán)趨于滅失，轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品及采礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)品的所有權(quán)。礦產(chǎn)資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是“工業(yè)糧食”，是消耗物，從所有權(quán)權(quán)能角度說，其不具有使用權(quán)能，只能通過被開采喪失其原有形態(tài)轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品才能被進(jìn)一步利用。而采礦權(quán)人有開采礦產(chǎn)資源的權(quán)力。這對(duì)于發(fā)揮礦產(chǎn)資源物質(zhì)基礎(chǔ)作用至關(guān)重要，更為重要的是采礦權(quán)人還有對(duì)礦產(chǎn)品的所有權(quán)，可以說采礦權(quán)幾乎擁有了礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)能的全部。

此外，從礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程來看，采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品的同時(shí)，還向國(guó)家繳納資源稅及體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)益金或礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。資源稅的依據(jù)是法律規(guī)定，具有無償性、強(qiáng)制性。值得一提的是，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、權(quán)益金雖然是所有權(quán)的體現(xiàn)，但是礦產(chǎn)資源所有權(quán)也是國(guó)家依據(jù)法律規(guī)定直接取得的，同稅一樣，具有強(qiáng)制取得的法律規(guī)定性質(zhì)，屬于所有權(quán)原始取得的方式。也就是說，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、權(quán)益金、資源稅雖然性質(zhì)不同，但根源相同。實(shí)踐中，以前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅的計(jì)算方法是相同，從某種程度反映了其根源的一致性。鑒于此，可以將權(quán)益金和資源稅合并為廣義的資源稅，采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源就成了取得許可開礦交稅的行為，其對(duì)礦產(chǎn)資源的準(zhǔn)所有權(quán)就更清晰了。

添附制度體現(xiàn)了國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源與采礦權(quán)人采礦活動(dòng)的結(jié)合，突出了礦產(chǎn)資源物質(zhì)基礎(chǔ)的特性、作為消耗物的特點(diǎn)。

對(duì)礦產(chǎn)資源不是用益物權(quán)

所有權(quán)人對(duì)自己的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能一起構(gòu)成所有權(quán)的內(nèi)容。但在實(shí)際生活中，該4項(xiàng)權(quán)能都能夠經(jīng)常地與所有權(quán)發(fā)生分離，在所有人不喪失物之所有權(quán)情況下使得非所有人享有物之利益，產(chǎn)生他物權(quán)。

其中“使用”是指依照物的性能和用途，并不毀損其物或變更其性質(zhì)而加以利用，如使用機(jī)器進(jìn)行生產(chǎn)、使用電視機(jī)收看節(jié)目、居住房屋、乘坐汽車等。消耗物不具有使用權(quán)能。

“處分”是決定財(cái)產(chǎn)事實(shí)上和法律上命運(yùn)的權(quán)能，即對(duì)所有物依法進(jìn)行處置的行為。分事實(shí)上的處分與法律上的處分。事實(shí)上的處分是在生產(chǎn)或生活中使物的物質(zhì)形態(tài)發(fā)生變更或消滅，如糧食被吃掉，原材料經(jīng)過生產(chǎn)成為產(chǎn)品，房屋被拆除等。法律上的處分是指依照所有人的意志，通過某種民事行為對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，如將物轉(zhuǎn)讓給他人、在物上設(shè)定權(quán)利（如質(zhì)權(quán)、抵押權(quán)）、將物拋棄等。

通常所說的“礦產(chǎn)資源有償使用”中的“使用”與“商品使用價(jià)值”中的“使用”意義等同，不是所有權(quán)權(quán)能的使用。如鍋和糧食都有使用價(jià)值，但從所有權(quán)權(quán)能角度說前者作為工具有使用權(quán)能，后者則只能作為消耗物被吃掉，不具有使用權(quán)能。“埋鍋造飯”不改變鍋的性質(zhì)，屬于對(duì)其使用，“砸鍋煉鐵”則是對(duì)鍋事實(shí)上的處分。

用益物權(quán)，簡(jiǎn)單地說就是物的使用權(quán)能與所有權(quán)的分離。用益物權(quán)客體的存在形態(tài)或使用形態(tài)不能發(fā)生變化，也就是說其客體必須為非消耗物。在法制史上，用益物權(quán)的范圍一般較為廣泛，法國(guó)、瑞士法上的用益物權(quán)至今仍然可以在動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立，但德國(guó)、日本及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的用益物權(quán)主要以不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的物而不適用于動(dòng)產(chǎn)，一些國(guó)家法律甚至直接規(guī)定，只能在土地上設(shè)定用益物權(quán)。

礦產(chǎn)資源作為消耗物不能被使用，也就無所謂使用權(quán)與所有權(quán)的分離，無所謂用益物權(quán)。事實(shí)上，很多原材料只能通過若干道深加工后才能形成具有使用權(quán)能的物，可以認(rèn)為礦產(chǎn)資源則是最初始的原材料的，也就是通常所說的“物質(zhì)基礎(chǔ)”，是典型的“消耗物”。相比之下，土地則是最典型的非消耗物。

開采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品是對(duì)礦產(chǎn)資源的處分，礦產(chǎn)資源被消耗，其所有權(quán)也相應(yīng)滅失，而不是所有權(quán)與使用權(quán)的分離。采礦權(quán)是用益物權(quán)的說法是對(duì)用益物權(quán)概念庸俗化的理解，即凡是有用的或有使用價(jià)值的就是用益物權(quán)，完全不顧用益物權(quán)的本質(zhì)特征。更為重要的是，其完全忽略了礦產(chǎn)資源“物質(zhì)基礎(chǔ)”的性質(zhì)，完全忽略了礦產(chǎn)資源“可耗竭性”、“不可再生”最基本的特點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理及秩序造成混亂。

添附制度則體現(xiàn)了物的附加價(jià)值，其適用于礦產(chǎn)資源開發(fā)體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源“物質(zhì)基礎(chǔ)”“可耗竭性”“不可再生”等最基本的特點(diǎn)，反映了事物的本質(zhì)。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)

礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，實(shí)施市場(chǎng)化改革引入社會(huì)資金開發(fā)礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益以及如何促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)健康持續(xù)發(fā)展一直是礦產(chǎn)資源理論研究的重要命題。

對(duì)于所有權(quán)變動(dòng)添附還規(guī)范了添附物所有權(quán)人對(duì)原物所有權(quán)人的補(bǔ)償。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人以補(bǔ)償。如前述，“取走”礦產(chǎn)資源需要經(jīng)歷相對(duì)長(zhǎng)的一段時(shí)間，什么時(shí)間繳納補(bǔ)償是首先要解決的問題。礦產(chǎn)資源開采是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的過程，礦產(chǎn)資源不斷被消耗。依據(jù)添附制度，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償應(yīng)隨著礦產(chǎn)資源不斷開采進(jìn)行。在實(shí)踐中，過去的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)正是按年度繳納的，反映了礦產(chǎn)資源不斷被消耗的實(shí)際情況，體現(xiàn)了添附的實(shí)質(zhì)，也體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源有償開采（1986年《礦產(chǎn)資源法》第五條）。

修改后的1996年《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得”制度，替換了原來“礦產(chǎn)資源有償開采”的說法。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）建立符合我國(guó)特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。就該文件描述來看，礦業(yè)權(quán)出讓收益體現(xiàn)的是國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。

添附物所有權(quán)人對(duì)原物所有權(quán)人的補(bǔ)償其實(shí)質(zhì)也是原物所有權(quán)人的所有者權(quán)益。與已并入資源稅的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不同，礦業(yè)權(quán)出讓收益是在開采礦產(chǎn)資源之前收取的。提前收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償勢(shì)必帶來一系列的問題。第一，礦產(chǎn)資源作為地質(zhì)體通常體量巨大，出讓收益能達(dá)到上百億元甚至千億元。這是礦業(yè)企業(yè)所不能承受的。第二，礦產(chǎn)資源隱伏于地下具有較高的不確定性，出讓收益通常情況下不能反映礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。更為重要的是，通過礦業(yè)權(quán)招拍掛取得出讓收益，涉嫌違反礦產(chǎn)資源不得買賣的法律規(guī)定。出讓采礦權(quán)如同出讓一件衣服的取走權(quán)一樣，所不同的是衣服可即時(shí)取走并擁有其所有權(quán)，而“取走”礦產(chǎn)資源則要經(jīng)歷相對(duì)長(zhǎng)的一段時(shí)間，但兩者的性質(zhì)是完全相同的。為了回應(yīng)拍賣采礦權(quán)就是出賣礦產(chǎn)資源的質(zhì)疑，采礦權(quán)用益物權(quán)說應(yīng)運(yùn)而生。然而，用益物權(quán)說違背了用益物權(quán)的本質(zhì)特征，忽略了礦產(chǎn)資源“物質(zhì)基礎(chǔ)”的性質(zhì)，忽略了礦產(chǎn)資源“可耗竭性”“不可再生”最基本的特點(diǎn)，其解釋力是蒼白的，也是失敗的。35號(hào)文出臺(tái)與這些理論上的誤導(dǎo)不無關(guān)系。

1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的“國(guó)家實(shí)行礦產(chǎn)資源有償開采”符合添附制度的本質(zhì)要求，反映了礦產(chǎn)資源開發(fā)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，認(rèn)可了通過采礦活動(dòng)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的變化。采礦權(quán)人通過行政許可擁有采礦權(quán)，有償取得的是礦產(chǎn)品。1996年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，由此有了出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)。出讓采礦權(quán)必然與一定范圍的礦產(chǎn)資源相聯(lián)系，其實(shí)質(zhì)就是出讓礦產(chǎn)資源。因?yàn)椴傻V權(quán)人有了采礦權(quán)就將礦產(chǎn)資源取走或滅失了，變成了屬于自己的礦產(chǎn)品。一天有效期的采礦權(quán)取一天的礦產(chǎn)資源。說到底，采礦權(quán)人要的是礦產(chǎn)品，采礦（權(quán)）只是手段或途徑。同樣出讓礦產(chǎn)資源也必須出讓采礦權(quán)，就像允許買受人取走標(biāo)的物一樣。采礦權(quán)用益物權(quán)說強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源所有權(quán)采礦權(quán)分離、采礦權(quán)出讓，完全不顧礦產(chǎn)資源開采將導(dǎo)致其滅失這一簡(jiǎn)單的事實(shí)。采礦權(quán)與土地使用權(quán)針對(duì)的是完全不同的兩類客體，換句話說采礦權(quán)不能出讓，采礦權(quán)人只能是通過行政許可“擁有”采礦權(quán)，這是礦產(chǎn)資源作為典型的消耗物的性質(zhì)所決定的。實(shí)踐中，采礦權(quán)人通過拍賣取得采礦權(quán)首先也是行政許可。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）明確，在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，建立稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時(shí)，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況。資源稅的依據(jù)是法律規(guī)定，具有無償性、強(qiáng)制性。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)雖然是所有權(quán)的體現(xiàn)，但是礦產(chǎn)資源所有權(quán)也是國(guó)家依據(jù)法律規(guī)定直接取得的，也具有強(qiáng)制取得的性質(zhì)其與資源稅雖然性質(zhì)不同，但根源相同。對(duì)于礦業(yè)企業(yè)來說，二者均是金錢的支付，將二者合并也可以便于管理。國(guó)家還可以通過資源稅經(jīng)濟(jì)手段對(duì)礦業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。前文提到過高的礦業(yè)權(quán)出讓收益從一定意義上說是開采環(huán)節(jié)資源稅過低造成的。

從產(chǎn)權(quán)的角度說，以資源稅形式實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益有利于發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制、提高資源的配置效率、提高礦產(chǎn)資源的利用水平、規(guī)范對(duì)礦業(yè)權(quán)（人）的管理。依據(jù)礦產(chǎn)資源的特性，采礦權(quán)人對(duì)其占有的礦產(chǎn)資源具準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)。將所有權(quán)補(bǔ)償并入資源稅后，其開采活動(dòng)轉(zhuǎn)化為開礦交稅的生產(chǎn)活動(dòng)，其對(duì)所占有的礦產(chǎn)資源的準(zhǔn)所有權(quán)就更加明晰，產(chǎn)權(quán)更加穩(wěn)定，這樣會(huì)對(duì)采礦權(quán)人產(chǎn)生激勵(lì)功能，促使其更好地利用礦產(chǎn)資源，有效抑制私挖亂采、破壞資源的發(fā)生，國(guó)家也能更好地實(shí)現(xiàn)自身收益。同時(shí)也減少相關(guān)管理部門對(duì)礦業(yè)生產(chǎn)不必要的干預(yù)，增強(qiáng)其對(duì)采礦權(quán)人對(duì)占有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的認(rèn)可，提升依法行政的自覺性，引導(dǎo)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

作者：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院　于銀杰